Dopo quasi un anno dal suo annuncio da parte della Presidente della Commissione, il 23 settembre 2020 era stato presentato l’atteso Patto europeo sulla migrazione e sull’asilo, un “pacchetto” di proposte destinate a regolare o riformare vari ambiti delle politiche di asilo e immigrazione dell’Unione europea, secondo una tabella di marcia delineata dalla stessa Commissione. Esattamente un anno dopo a che punto siamo?
Il tema della migrazione, dopo negoziati sul Patto protrattisi per mesi senza risultati di rilievo, è stato discusso in seno al Consiglio europeo del 24 e 25 giugno 2021, ma anche in quest’occasione non si è giunti ad alcun accordo significativo. Piuttosto, i leader europei si sono focalizzati sulla necessità di intensificare, nel quadro dell’azione esterna dell’UE, i partenariati e la cooperazione con i paesi di origine e di transito, dimostrando, ancora una volta, la preferenza per l’esternalizzazione dei controlli ai fini del contenimento dei flussi migratori. In questo stesso senso, nei giorni precedenti la riunione del Consiglio, il 17 giugno 2021, era stato annunciato dalla Commissione l’avvio di uno studio su “Return, Readmission and Reintegration Programmes in Africa”, volto a far luce sui principi, le buone pratiche e i fattori chiave che possono essere applicati dall’UE e dagli Stati dell’Unione Africana per garantire il ritorno sostenibile dei migranti, la riammissione e la reintegrazione.
L’unico passo in avanti sembra essere stato compiuto il 29 giugno 2021, quando il Consiglio e il Parlamento europeo hanno raggiunto un accordo politico provvisorio sulla proposta di regolamento relativo all’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo (European Union Agency for Asylum, EUUA). Si tratta di una proposta avanzata dalla Commissione già nel 2016 – non ricompresa, dunque, nell’ambito del patto europeo promosso lo scorso anno – tesa a migliorare l’applicazione della politica relativa all’asilo all’interno dell’Unione, trasformando l’attuale Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (European Asylum Support Office, EASO) in un’agenzia a pieno titolo. Il 28 giugno del 2017 il Consiglio e il Parlamento europeo avevano raggiunto un accordo parziale sul testo del regolamento e il 12 settembre 2018 la Commissione aveva emanato una proposta modificata volta al rafforzamento dei compiti operativi della futura agenzia.
L’accordo dello scorso giugno rappresenta l’esito di un compromesso: se, da un lato, cinque Stati mediterranei (Grecia, Cipro, Spagna, Italia, Malta) ritenevano necessario che il regolamento sulla futura Agenzia per l’asilo entrasse in vigore unitamente agli atti normativi ricompresi nel Patto proposto nel settembre 2020, in modo da garantire una riforma coerente e coordinata degli strumenti del Sistema comune europeo di asilo (CEAS), dall’altro lato, vi era l’esigenza di dare un segnale di avanzamento, superando l’impasse sulla riforma del sistema di asilo. Il regolamento prevede, così, un’entrata in vigore in più fasi: alcuni articoli (13, 14 e 22, riguardanti, nello specifico, il meccanismo di controllo e di valutazione e la pressione sproporzionata) entreranno in vigore solo successivamente all’approvazione del regolamento di riforma dell’attuale reg. Dublino III (art. 68 della proposta).
Come si legge nella relazione allegata alla proposta originaria, la Commissione ritiene che l’EASO (regolamento (UE) n. 439/2010), grazie al lavoro di cooperazione pratica e di supporto svolto con gli Stati membri, rappresenti uno degli strumenti essenziali per affrontare in modo efficace le debolezze strutturali del Sistema europeo comune di asilo. In questa prospettiva, si ritiene fondamentale trasformarlo in una vera e propria Agenzia, ampliando il suo mandato, almeno con riferimento a tre profili principali: la funzione di monitoraggio, le facoltà di intervento operativo e il ruolo chiave nella procedura di protezione internazionale (pag. 3, Proposta di regolamento relativo all’EUAA e che abroga il regolamento (UE) n. 439/2010, 4 maggio 2016).
Sotto il primo profilo, l’Agenzia dovrebbe migliorare il funzionamento del CEAS, sorvegliandone regolarmente l’applicazione da parte degli Stati membri. Essa rivestirà un ruolo chiave nell’ottica di assicurare una maggiore convergenza delle prassi decisionali degli Stati membri quanto alla valutazione delle domande di protezione internazionale, attraverso l’emanazione di note di orientamento sulla situazione esistente nei diversi Paesi terzi di origine (art. 10 proposta di regolamento). Inoltre, contribuirà a garantire una preparazione adeguata delle autorità nazionali per affrontare pressioni migratorie eccezionali e improvvise, con la possibilità di avviare monitoraggi specifici nel caso in cui dovessero sorgere preoccupazioni in merito al funzionamento del sistema d’asilo di un determinato Stato membro (si veda, nel dettaglio l’art. 14).
L’EUAA sarà incaricata di organizzare e coordinare il sostegno operativo necessario a ciascuno Stato membro, su propria iniziativa o su richiesta degli Stati membri stessi. Inoltre, sulla base di una decisione di esecuzione del Consiglio, l’Agenzia potrà effettuare interventi di emergenza, qualora si registri una pressione sproporzionata sul sistema di asilo di uno Stato membro e qualora quest’ultimo non intervenga o adotti misure insufficienti rispetto alle raccomandazioni della Commissione volte a porre rimedio a gravi carenze individuate durante una valutazione di monitoraggio (art. 22). In quest’ottica, verranno predisposte squadre di sostegno per l’asilo (art. 17) e il gruppo di intervento in materia d’asilo, un pool di almeno 500 esperti a disposizione dagli Stati membri per assistere le autorità nazionali soggette a pressione migratoria straordinaria (art. 18; in proposito, si veda anche l’art. 21 Proposta modificata di regolamento relativo all’EUAA e che abroga il regolamento (UE) n. 439/2010, 12 settembre 2018).
Un’altra novità consisterà nel coinvolgimento dell’EUAA nell’esame delle domande di protezione internazionale – ruolo che, peraltro, l’EASO ha in parte già assunto all’interno di alcuni Stati membri e, nello specifico, in Grecia. Secondo quanto previsto dall’articolo 16 bis, l'Agenzia avrebbe la facoltà, su richiesta dell'autorità nazionale competente, di preparare le decisioni in merito alle domande di protezione internazionale e di trasmetterle allo Stato membro, che rimarrebbe competente del trattamento delle singole istanze e, dunque, dell’adozione delle relative decisioni. L’Agenzia potrebbe inoltre sostenere gli Stati membri nel trattamento dei loro appelli in materia di asilo, svolgendo attività di ricerca giuridica, elaborando relazioni e analisi e fornendo ulteriore sostegno giuridico su richiesta degli organi giurisdizionali nazionali.
In conclusione, l’accordo politico raggiunto a fine giugno, che dovrà essere approvato dal Parlamento europeo in prima lettura e poi confermato dal Consiglio, costituisce un segnale di avanzamento della riforma del CEAS. Ma le divergenze tra Stati membri sui vari strumenti che compongono il Patto e, in particolare, sul modo di assicurare una ripartizione degli oneri e l’attuazione di un’effettiva solidarietà, restano significative. Il tema delle migrazioni non è attualmente tra i punti all’ordine del giorno della prossima riunione del Consiglio europeo del 21-22 ottobre, anche se quell’incontro potrebbe costituire un momento di rilevante impulso per il progresso dei negoziati. Si vedrà, quindi, nei prossimi mesi, se l’accordo raggiunto avrà realmente contribuito a sbloccare lo stallo attuale o rimarrà un fatto isolato.