Lo scorso 17 febbraio è stata aperta una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia per la configurazione del Reddito di Cittadinanza (‘RdC’). In particolare, l’azione riguarda il requisito della residenza decennale, di cui gli ultimi due continuativi, che l’art. 2 del d.l. n. 4 del 2019 pone quale condizione per accedere al RdC. Nonostante tale requisito si applichi a tutti i richiedenti – siano essi cittadini italiani, europei o di Paesi terzi –, la Commissione ritiene che lo stesso abbia carattere indirettamente discriminatorio e contrasti, dunque, con il diritto dell’Unione europea.
L’attivazione della procedura costituisce la risposta, a dire il vero tardiva, alla denuncia presentata circa due anni e mezzo fa da alcune associazioni consapevoli di come un simile requisito avrebbe escluso alcune delle fasce più vulnerabili della popolazione. Si noti come tale condizione fosse altresì stata identificata tra le principali criticità del RdC da parte del Comitato scientifico nominato dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali per la valutazione dell’istituto a due anni dalla sua creazione. Inoltre, il requisito della residenza decennale è stato oggetto in questi anni di contestazione in sede giudiziaria e la questione della sua compatibilità con il principio di non discriminazione è stata recentemente posta sia alla Corte Costituzionale, sia alla Corte di Giustizia (‘CGUE’).
Le contestazioni mosse dalla Commissione riguardano, almeno secondo le informazioni disponibili, le norme in materia di parità di trattamento nell’accesso ai benefici sociali relative alla libera circolazione dei lavoratori, ai diritti dei cittadini dell’Unione e di talune categorie di cittadini di Paesi terzi, quali, in particolare, soggiornanti di lungo periodo e titolari di protezione internazionale. Le diverse situazioni devono, però, essere distinte tra loro, posto che nell’ordinamento dell’Unione la portata del principio di non discriminazione sulla base della nazionalità non è uniforme, variando a seconda del beneficiario. Una prima distinzione è tra cittadini dell’Unione e cittadini di Paesi terzi: infatti, il principio di non discriminazione sulla base della nazionalità, così come codificato nei Trattati e nella Carta dei diritti fondamentali, opera in senso generale solo a beneficio dei primi, mentre i secondi possono invocarlo solo se previsto in atti di diritto derivato.
Nel caso di cittadini dell’UE, permangono differenze significative tra lavoratori e cittadini non economicamente attivi. Per questi ultimi, è prevista la possibilità di non concedere l’accesso a prestazioni di assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno (art. 24(2), Direttiva 2004/38/CE). Inoltre – ed è questa una situazione più rilevante ai nostri fini –, agli Stati è consentito escludere anche cittadini europei non economicamente attivi che soggiornino nel loro territorio per un periodo superiore a tre mesi ed inferiore a cinque anni. Tale possibilità deriva dalla lettura via via più restrittiva, da parte della Corte, delle condizioni per l’ottenimento del diritto di soggiorno (art. 7(1), Direttiva 2004/38/CE) e, in particolare, del requisito relativo alla disponibilità da parte del cittadino di risorse finanziarie sufficienti per sé e per la propria famiglia, così da non diventare un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato ospite. La CGUE ha seguito questo orientamento anche con riguardo alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo (art. 70, Regolamento (CE) 883/2004).

Al contrario, non sono ammesse deroghe e restrizioni al principio della parità di trattamento sulla base della nazionalità quando si tratti di lavoratori e, come ribadito con forza dall’AG Ćapeta in GV, di loro familiari. Inoltre, in questo caso il principio opera rispetto a tutti i “vantaggi sociali” (art. 7, Regolamento (UE) 492/2011), nozione che la CGUE ha sempre interpretato in senso estensivo, ricomprendendovi “tutti i vantaggi che, connessi o meno a un contratto di lavoro, sono generalmente riconosciuti ai lavoratori nazionali, in ragione principalmente del loro status obiettivo di lavoratore o del semplice fatto della loro residenza nel territorio nazionale”.
Notevolmente più frammentario risulta essere il quadro relativo ai cittadini di Paesi terzi, essendo la loro posizione disciplinata da una molteplicità di direttive settoriali dal diverso ambito applicativo. Come detto, la procedura di infrazione riguarda solo due categorie di cittadini di Paesi terzi: i soggiornanti di lungo periodo e i titolari di protezione internazionale. Quanto ai primi, l’art. 11(1) Direttiva 2003/109/CE impone di garantire parità di trattamento con i cittadini nazionali per ciò che attiene le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale. Il par. 4 consente, per ciò che riguarda protezione e assistenza sociale, di limitare la parità di trattamento alle sole prestazioni essenziali, ma, come chiarito dalla CGUE in Kamberaj, l’Italia non può avvalersi di tale clausola, non avendo mai esplicitato la sua intenzione di ricorrere alla deroga. Per ciò che attiene ai titolari di protezione internazionale, la portata dell’art. 29 Direttiva 2011/95/CE appare più ristretta, imponendo l’obbligo della parità di trattamento solo per ciò che riguarda l’assistenza sociale. A ciò si aggiunga, però, che l’art. 26 del medesimo atto stabilisce che ai beneficiari di protezione internazionale debbano essere garantiti “opportunità di formazione occupazionale per adulti, formazione professionale, […] e servizi di consulenza forniti dagli uffici di collocamento, secondo modalità equivalenti a quelle previste per i loro cittadini”.
È evidente come, salvo per i cittadini europei lavoratori o residenti permanenti, l’esame della compatibilità del requisito della residenza decennale con l’obbligo della parità di trattamento previsto dal diritto dell’UE implichi la preventiva definizione della natura del RdC. L’esito di tale operazione non appare affatto scontato, posto che, come puntualmente osservato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 19/2022, la misura, pur mirando anche a sostenere il reddito, non ha carattere esclusivamente assistenziale, perseguendo anche obiettivi di politica attiva del lavoro e di integrazione sociale. Si ritiene, comunque, che la natura multiforme del RdC non possa determinare l’inapplicabilità del principio di non discriminazione in riferimento alle singole componenti dello stesso, quali, ad esempio, le prestazioni assistenziali o le misure finalizzate all’inserimento lavorativo.
Assumendo l’applicabilità del divieto di discriminazione sulla base della nazionalità per ciò che riguarda l’accesso ai benefici sociali, resta da determinare se il requisito della residenza decennale lo violi o meno detto. Il fatto che il requisito si applichi a tutti i richiedenti il RdC – ivi inclusi i cittadini italiani – non esclude che alla questione possa rispondersi in senso affermativo, posto che il divieto in parola opera non solo in riferimento a casi di discriminazione diretta, ma anche di discriminazione indiretta. Tra le due situazioni vi è una differenza sostanziale: mentre prevedere condizioni di accesso ai benefici sociali diverse a seconda della nazionalità del richiedente costituisce in ogni caso una violazione del divieto di discriminazione, lo stesso non vale nel caso di requisiti che, pur essendo neutri, pongono alcuni gruppi di richiedenti in una posizione deteriore rispetto ad altri. In tale ultima situazione occorre, ancora, valutare se il ricorso a tali requisiti si fondi, come più volte ribadito dalla CGUE, su “considerazioni oggettive di interesse generale”, le quali devono essere valutate alla luce degli obiettivi del beneficio sociale in questione, e lo faccia in modo proporzionato.
Nel caso del RdC, non vi è dubbio che il requisito della residenza decennale ponga i richiedenti stranieri – siano essi cittadini europei o di Paesi terzi – in una situazione di svantaggio rispetto ai cittadini italiani. I dati parlano chiaro in questo senso: secondo l’aggiornamento pubblicato a febbraio 2023 dall’Osservatorio INPS, circa il 90% dei percettori del RdC è di nazionalità italiana a fronte di un rischio di povertà inferiore rispetto a quello dei cittadini stranieri. L’imposizione di un simile requisito, di gran lunga il più restrittivo tra quelli previsti dagli altri Paesi UE in riferimento a prestazioni sociali analoghe, è talvolta giustificata in ragione della particolare natura del RdC. In particolare, viene richiamata la necessità che il richiedente abbia un forte radicamento territoriale, così da poter effettivamente compiere il percorso di inserimento sociale e lavorativo che costituisce uno degli obiettivi della misura. Tuttavia, il requisito della residenza decennale pare sproporzionato rispetto a tale obiettivo e, quindi, non giustificato. Da un lato, infatti, è dubbio che il requisito della residenza, inevitabilmente rivolto al passato, sia idoneo a misurare il grado di integrazione del richiedente e la sua effettiva capacità di proiettarsi verso il percorso di inserimento menzionato in precedenza. Dall’altro, tale condizione pare andare oltre quanto necessario per il perseguimento degli obiettivi del RdC. La soglia dei dieci anni, infatti, è il doppio di quanto solitamente richiesto per dimostrare un livello di integrazione tale da giustificare l’assimilazione degli stranieri, nell’accesso ai benefici sociali, ai cittadini dello Stato ospite. È così per i cittadini dell’Unione, i quali dopo 5 anni ottengono la residenza permanente, ma anche per i cittadini di Paesi terzi, ai quali è conferito lo status di lungo soggiornanti.   

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