Nel luglio del 2022, su questo stesso blog, commentavo la reazione dell’Unione europea (UE) ad un disegno di legge che il Governo del Regno Unito (RU), ai tempi presieduto da Boris Johnson, aveva presentato al Parlamento e che mirava ad attribuire alle autorità inglesi il potere di sospendere unilateralmente il Protocollo su Irlanda/Irlanda del Nord, allegato e parte integrante dell’Accordo di recesso del RU dalla UE (AR). In particolare, la Commissione europea non si era limitata a criticare la condotta del RU, giudicata in contrasto con il diritto internazionale, ma avviava tre azioni di infrazione, possibili in base all’AR, relative a puntuali inadempimenti. Da allora molto è cambiato e per il meglio. Il primo ministro attualmente in carica, Rishi Sunak, è riuscito ad instaurare un clima meno conflittuale con la UE, che ha favorito il raggiungimento nel mese di febbraio 2023 di un accordo, il c.d. Quadro di Windsor (l’elenco dei documenti che costituiscono l’intesa è pubblicato sia sul sito del Governo inglese, sia su quello della Commissione). Come parte di questo compromesso, il RU non proseguirà il procedimento di approvazione del progetto di legge, che decadrà al termine della corrente sessione parlamentare, conseguentemente, la Commissione riconosce che cadranno le ragioni delle azioni di infrazione. Chiaro appare il legame tra la cessazione delle misure inimichevoli e l’intesa del 27 febbraio scorso, che merita, dunque, qualche commento.
Il Quadro di Windsor è inteso a superare le difficoltà emerse in sede di applicazione in Irlanda del Nord delle disposizioni del Protocollo. È noto che questa nazione si trova in una situazione particolarissima: essa è al contempo parte del mercato interno del RU e del mercato interno della UE. Ciò si traduce nell’applicazione di una serie di atti di diritto UE, relativi alle merci, all’unione doganale, all’IVA e alle accise, all’energia e agli aiuti di Stato, elencati negli allegati al Protocollo. Quindi, come il gatto di Schrödinger, una merce che è trasportata dal RU all’Irlanda del Nord potrebbe o non potrebbe essere assoggettata a dazi doganali a seconda del mercato di destinazione: se destinata solo al mercato dell’Irlanda del Nord, allora rimane nell’ambito del mercato interno del RU e non è soggetta a dazi; se destinata a proseguire verso l’Irlanda, e dunque potenzialmente verso gli altri Stati della UE, allora deve sottostare al pagamento dei dazi doganali. Se in astratto la soluzione sembra funzionare, la realtà non è altrettanto agevole, posto che non sempre le merci hanno una destinazione predeterminata e gli spazi per le frodi sono evidenti.

L’appartenenza dell’Irlanda del Nord a due distinti mercati interni è apparentemente illogica: il recesso dall’UE determina la perdita della qualità di membro, con la conseguenza che i rapporti tra Unione e Stato terzo non sono più retti dal diritto europeo. Sennonché l’applicazione di tale principio avrebbe avuto l’effetto di dividere con un confine chiaramente marcato l’Irlanda e l’Irlanda del Nord. Proprio il rischio che una frontiera tra RU e Irlanda potesse riacutizzare le tensioni ha rappresentato la premessa che ha guidato i negoziati per l’AR: la doppia appartenenza è tesa a evitare che il recesso abbia ripercussioni sull’Accordo del Venerdì Santo del 10 aprile 1998, che ha posto fine ai troubles tra unionisti e repubblicani. Allo stesso tempo, una soluzione che non comportasse l’erezione di una frontiera preoccupava l’Unione, che temeva per la tenuta del mercato interno. Infatti, in assenza di controlli, le merci circolanti nel RU (quelle ivi prodotte ma, soprattutto, quelle importate da Stati terzi) avrebbero potuto accedere al mercato interno dell’UE, passando attraverso il valico tra Irlanda del Nord e Irlanda, senza che ne fosse accertata la conformità alle normative UE.

Il regime giuridico del Protocollo è apparso subito di difficile applicazione. Non è qui la sede per esaminare le ragioni e le colpe. Preme invece capire come il Quadro di Windsor interviene per risolvere le difficoltà. In sintesi, le merci che provengono dal RU verso l’Irlanda del Nord saranno assoggettate ad un differente regime giuridico a seconda della destinazione. Le merci destinate dal mercato dell’Irlanda del Nord, appositamente etichettate, saranno assoggettate alle norme del RU e non a quelle della UE. Per evitare abusi, consistenti nel simulare che la merce sia destinata a quel mercato ma che sia invece fatta proseguire oltre, verso l’Irlanda e dunque verso il mercato interno UE, sono previsti scambi di informazioni e misure di salvaguardia. Specifiche soluzioni sono poi previste per gli animali da compagnia, i pacchi destinati a persone fisiche o giuridiche in Irlanda del Nord, le aliquote IVA e le accise per le bevande alcoliche (per una descrizione più analitica si v. Peers). Inoltre, è previsto un maggiore coinvolgimento del parlamento dell’Irlanda del Nord, sia negli organi consultivi dell’AR, sia per opporsi all’applicazione di modifiche di atti UE che sarebbero altrimenti applicabili perché elencati negli allegati al Protocollo (c.d freno di emergenza di Stormont; sul punto Martinelli e Peers).

“Quadro di Windsor” sarà il nuovo nome del Protocollo, ma è anche il nome del “pacchetto” di misure che Commissione e RU hanno concordato. Se la UE lo qualifica come un “accordo politico di massima”, il Governo del RU lo considera invece “an international arrangement between the UK and the EU under which the parties commit to binding international law obligations”. Il Quadro si compone di una serie di atti di natura molto disomogenea. Il cuore consiste nella Dichiarazione politica che sintetizza la sostanza del compromesso, in una bozza di decisione del Comitato misto previsto dall’AR (su cui immediatamente oltre), in alcune dichiarazioni politiche congiunte, in una serie di atti unilaterali di UE e RU, alcuni destinati ad avere valore vincolante, altri politico. L’intesa deve essere attuata: nessuna delle parti (e di certo non la Commissione) è in grado di eseguirla senza il coinvolgimento di altri organi. Il Parlamento inglese si è espresso a favore, nella seduta del 22 marzo 2023, con ampia maggioranza, ma con il voto negativo di molti deputati conservatori e unionisti. 

Il Comitato misto è l’organo principale istituito dall’AR. È composto da rappresentanti della UE e del RU e adotta le sue decisioni con l’accordo comune delle due parti. Per la UE, la volontà è espressa dal Consiglio ma manifestata in seno al Comitato dalla Commissione. La Commissione dunque ha presentato una proposta (COM/2023/123) che il Consiglio ha approvato nella riunione della formazione Affari generali del 21 marzo. Il Comitato ha adottato la decisione nella riunione del 24 marzo 2023. Tale decisione modifica alcune disposizioni del Protocollo e detta le nuove regole per distinguere tra merci a rischio di essere importate nella UE e merci non a rischio, così da rendere concretamente applicabile il nuovo regime giuridico sintetizzato supra. Ai sensi dell’art. 164 AR, il Comitato può modificare l’accordo (compresi i protocolli), nel rispetto di una serie di limiti di tempo (il potere può essere esercitato fino al 31 dicembre 2024) e di sostanza: le modifiche non possono riguardare le parti prima, quarta e sesta dell’accordo, e devono essere “necessarie per rettificare errori, omissioni o altre carenze o per risolvere situazioni impreviste al momento della firma del presente accordo, e purché siffatte decisioni [di modifica] non siano tali da modificare gli elementi essenziali del presente accordo”. Si tratta di una procedura di modifica semplificata, che non passa attraverso le regole ordinarie di revisione dei trattati le quali, come noto, richiedono la medesima procedura seguita per la conclusione dell’accordo. Per l’Unione europea, la procedura ordinaria prevede l’approvazione del Parlamento europeo e la decisione del Consiglio a maggioranza qualificata mentre, per l’adozione delle decisioni degli organi creati da accordi, il Parlamento non deve essere neppure consultato.

La circostanza che il Comitato misto possa apportare solo modifiche di portata limitata all’AR può spiegare l’insistenza dei documenti che compongono il Quadro di Windsor sull’esigenza di risolvere difficoltà di applicazione, che sono fonte di insoddisfazione e di tensioni. Può apparire singolare che la Dichiarazione politica menzioni proprio le salsicce come prodotto alimentare importante per gli abitanti dell’Irlanda del Nord che potrà beneficiare del nuovo regime di circolazione delle merci. In realtà, proprio gli scambi di questo prodotto avevano risentito del cambiamento del quadro normativo determinato dal recesso. L’impegno di Johnson a che “the Great British sausage will make it to Belfast”, alla fine, due anni e due primi ministri dopo, sembra realizzato. La speranza è ora che le nuove regole allentino effettivamente le tensioni tra RU e UE e imprimano un nuovo corso alle loro relazioni.

Per rimanere aggiornato sulle novità di EUblog iscriviti alla Newsletter!